2001 TARİHLİ 4688 SAYILI KANUN'DAN GÜNÜMÜZE TÜRKİYE'DE MEMUR SENDİKACILIĞI VE ILO NORMLARI

YAZARLARIMIZ / Prof. Dr. Adnan MAHİROĞULLARI

2001 TARİHLİ 4688 SAYILI KANUN'DAN GÜNÜMÜZE TÜRKİYE'DE MEMUR SENDİKACILIĞI VE ILO NORMLARI

Prof. Dr. Adnan MAHİROĞULLARI

Giriş

1960 Askeri Müdahalesi sonrasında yeni bir anayasa hazırlamak üzere oluşturulan Kurucu Meclis’in aydınlar / sivil elitler ağırlıklı kompozisyonu, kuşkusuz Türk insanına çağdaş demokrasilerin olmazsa olmazı sayılan klasik kişi hak ve özgürlüklerinin yanı sıra ekonomik ve sosyal hakları da vermeye elverişli bir yapıda oluşmuştur. Bu bağlamda, Cumhuriyet’in kuruluşundan 1961’e kadar gündeme getirilmeyen memurların sendikal örgütlenme hakkı, Anayasanın sendikal örgütlenmeyle ilgili 46. maddesinde “Çalışanlar ve işverenler” ibaresiyle örgütlenme kapsamı geniş tutularak işçi ve işverenlerle birlikte memurlara da verilmiştir.

Ne var ki, anayasa koyucu tarafından memurlara bir çırpıda verilen sendikal örgütlenme imkanı, çağdaş demokrasilerde memurların sahip olduğu tüm hakları içermemiş; grevli toplu pazarlığın olmadığı, adeta göstermelik yasal bir düzenlemenin ötesine geçememiştir. Böyle bir yaklaşımda, "624 sayılı Devlet Personeli Sendikaları Kanunu" başlıklı özel yasa çıkarılırken, yasa koyucunun memurlara tüm sendikal hakların verilmesinin devletin süreklilik esasına dayalı işlerini aksatacağı kaygısı etkili olmuştur.

Yasa koyucu, memurların sendikalaşmasındaki çekinceli ve ihtiyatlı tutumunu, 624 sayılı Yasa’yla ilgili birinci dönemdeki kadar olmasa da, 36 yıl sonra, kamu görevlilerinin örgütlenmesiyle ilgili "4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Yasası"nın görüşülmesi sırasında ve muhtevasında da sürdürmüştür.

Makalede, 4688 sayılı Yasa'nın, keza 12 Eylül 2010 halk oylamasıyla Anayasa’nın 53. ve 54. maddelerinde yapılan değişikliğin TBMM görüşme tutanakları gözden geçirilerek yasa koyucunun memur sendikacılığına bakış açısı ve memur sendikacılığıyla ilgili yasal mevzuatın 87, 98 ve 151 sayılı ILO Sözleşmeleriyle çelişip çelişmediği incelenmiştir.

I-4688 SAYILI KANUN VE 12 EYLÜL 2012 ANAYASA REFERANDUMU

A-4688 Sayılı KANUN ve Yasa Koyucunun Memur Sendikacılığına Bakış Açısı

Kamu görevlileri sendikacılığı, 18 Nisan 1999 Genel Seçimleri sonrasında kurulan DSP-MHP-ANAP Koalisyon Hükümeti döneminde özel bir kanuna kavuşmuş; “2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu”, TBMM’de 25.6 2001’de kabul edilerek azete’de yürürlüğe sokulmuştur.

7 kısım, 46 madde ve 8 geçici maddeden oluşan 4688 sayılı Kanun, sendika hakkı ve toplu görüşme hakkını birlikte düzenlemiştir.

Yasa koyucu, 4688 sayılı Kanun’da da, bazı düzenlemelerde uluslararası sendikal normlarla uyum sağlayıp sağlamama noktasında endişe taşımamış; ihtiyatlı davranma yolunu izleyerek tasarılardaki noksanlıkları kabul etmiş; ancak uygun zaman ve zemini kollama mantığı çerçevesinde veril(e)meyen hakların gelecekte verilebileceğini öngörmüştür. Bu mantığı, Kamu Görevlileri Sendikaları Kanun Tasarısı’nın TBMM’de görüşülmesi sırasında sadece iktidar milletvekillerinin değil, muhalefet milletvekillerinin konuşmalarında da görmek mümkündür.

Koalisyon ortağı DSP Grubu adına Evliya Parlak konuşmuş; tasarıda toplu sözleşme yerine “toplu görüşme” ifadesinin kullanıldığını, keza grev hakkının yer almadığını, bunun bir eksiklik olduğunu kabul etmiş; söz konusu eksiklikler için Anayasa’da değişiklik yapılması gerektiğini vurgulamıştır:

Bu yasa tasarısının hepimizce kabul edilen noksanlığı belki ‘grev ve toplusözleşme’ sözcüklerinin yer almamasıdır. Tahmin ediyorum şu Mecliste yer alan beş partinin beşi de bunda mutabıktır. Bugünkü koşullarda, Anayasamızın 53 ve 128. madde hükümleri meriyette, yürürlükte olduğu sürece bu toplu görüşmeden vazgeçip ‘grev ve toplusözleşme’ sözcüklerini yerleştirme olanağına sahip değiliz.” (TBMM, 2001:15-16)

Muhalefet partisi DYP Grubu adına Mehmet Dönen konuşmuş; tasarıda grevli toplu pazarlık hakkının olmamasına rağmen bunu bir ilk adım olarak kabul ettiklerini, dolayısıyla tasarıyı engellemeyeceklerini söylemiştir.

Gönül isterdi ki, bugün bu tasarı gerçekten çağdaş normlara sahip, toplusözleşmeli grev haklı bir tasarı olsun. Ancak, Doğru Yol Partisi olarak bu tasarının hiç olmazsa, bir ilk adım olması dolayısıyla engellememe ve bu yasanın çıkmasına engel olmama kararı aldık (TBMM, 2001:17-18).

Koalisyon ortağı ANAP Grubu adına Ali Kemal Başaran konuşmuş; AB’ye katılım sürecinde kamu görevlileri sendikaları kanununun çıkarılmasının birinci sırada kısa vadeli hedefler arasında olduğunu söyleyerek Anayasa’daki mevcut düzenlemeler çerçevesinde grevli toplu pazarlık hakkının tanınmasının mümkün olmadığına göre tasarının bir an önce yasalaşmasını istemiş; yasalaşmayla birlikte:

Görüşmekte olduğumuz tasarının yasalaşmasıyla kamu çalışanları ve onların sendikaları önemli kazanımlar elde edecek, her şeyden önce, yaşanan kuralsızlık ve kargaşa tamamen ortadan kalkacaktır.” (TBMM, 2001: 20-21) demiştir.

Koalisyon ortağı MHP Grubu adına Ali Işıklar konuşmuş; grevli toplu pazarlık hakkının yasa tasarısında yer almamış olmasını Anayasada gerekli değişikliklerin yapılmamasına bağlamış; şimdilik bardağın yarısını dolduralım.” demiştir:

“Öyleyse, biz burada eksikleri de olsa, memurlara, kendilerini ifade edebileceği, masanın bir tarafına oturarak geri kalan haklarını isteyebileceği bu yapıyı vererek onların isteği, sizlerin ve Yüce Meclisinin teveccühüyle eksik kısmını da ileriki günlerde tamamlayarak eksikliği telafi edelim” (TBMM, 2001: 22)

Muhalefet partisi FP Grubu adına Mahfuz Güler konuşmuş; Güler, diğer parti sözcülerinden farklı olarak tasarının uluslar arası sendikal normlarla çeliştiğini, bu nedenle tasarıya olumlu oy vermeyeceklerini bildirmiştir.

“Bu yasa tasarısıyla getirilmek istenen düzenleme bir aldatmacadır. Bu tasarıyla memurlarımızın, çalışanlarımızın herhangi bir kazanımları yoktur. Mevcut yasa tasarısı, halen kullanılan sendikal hakların bile gerisindedir. Bu nedenle tasarı geri çekilerek toplusözleşmeli, grevli, özgürlükçü demokratik ve katılımcı bir yasa hazırlanmalıdır.” (TBMM, 2001: 13-14).

Çalışma Bakanı Yaşar Okuyan ise; konuşmasının başında söz konusu tasarıyla memurlara tüm hakların verilemediğini, ancak bu şekliyle bile tasarı yasalaşırsa önemli bir aşama oluşturacağını söylemiş, hatta, grev hakkı verilirse, devlete de lokavtı kullanma imkanının doğacağını belirtmiştir. Konuşmasının devamında, milletvekillerinden, tasarının yasalaşmasının gerekliliğini, yaklaşan Uluslararası Çalışma Konferansı’na yetiştirilmesine bağlamıştır.

“ (...) Eğer ‘grev’ dediğimiz vakit, onun hemen çağrışımı çalışma hayatındaki iş hukuku prensibi itibarıyla ‘lokavt’ kavramı da beraberinde gelir. Dolayısıyla, lokavtın olmadığı tek yönlü bir grevin tanınmasının ister işçi kesimi, ister kamuda çalışanlar itibarıyla söz konusu olmadığını biliyoruz. Her yıl, Cenevre’de ILO’nun düzenlediği konferansta Türkiye ile ilgili gündem belirlendiğinde, hemen hemen her sene kamu çalışanları sendikalarının kurulup kurulmadığı gündeme gelmektedir. Ben, 12 Haziran’da Cenevre’deki bu konferansa gitmeden önce çok arzu ederim ve temenni ederim ki, -taktir Yüce Heyetinizindir- bu yasa tasarısı kanunlaşmış olur.” (TBMM, 2001: 24).

B-12 Eylül 2010 Halk Oylamasıyla Anayasa’nın 53. Maddesinde Yapılan Değişiklikler

12 Eylül 2010 tarihli Halk Oylaması’nda Anayasa’nın “Toplu iş sözleşmesi hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinin kenar başlığı "A. Toplu iş sözleşmesi ve toplu sözleşme hakkı" olarak değiştirilmiş, maddenin üçüncü ve dördüncü fıkrası yürürlükten kaldırılmıştır.

Yürürlükten kaldırılan üçüncü fıkra:

“128. maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kurmalarına cevaz verilecek olan ve bu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54. madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve idareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler. Toplu görüşme sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenecek mutabakat metni taraflarca imzalanır. Bu mutabakat metni uygun idari veya kanuni düzenlemelerin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulu’nun taktirine sunulur. Toplu görüşme sonunda mutabakat metni imzalanamamışsa anlaşma ve anlaşmazlık noktaları da taraflarca imzalanacak bir tutanakla Bakanlar kurulu’nun taktirine sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usuller kanunla düzenlenir.” (53.m/III).

Dördüncü fıkra:

“Aynı işyerinde aynı dönem için birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz ve uygulanamaz.” (53. m / IV).

53. maddeye aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.

"Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.

Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.

Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir."

TBMM’nin 21 Nisan 2010 tarihli 90. bileşiminde “Anayasa’nın Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Teklifi” hakkında siyasi parti grupları söz alarak 53. maddede yapılan değişiklikler üzerine partilerinin görüşlerini belirtmişlerdir.

MHP Grubu adına Mehmet Ekici konuşmuş; 53. maddede yapılan yeni düzenlemenin grev hakkı verilmediği için “kandırmaca” dan ibaret olduğunu dile getirmiştir.

(…)Danıştay kararlarına rağmen grevsiz toplu sözleşme hakkını Anayasa'ya koyarak bu iktidar kimi kandıracağını zannediyor, gerçek niyetlerine hangi kesimleri alet edeceğini zannediyor?

"İyi niyetli ve çağdaş bir yorumla hareket etmiş olsaydınız, Anayasa'nın 53'üncü maddesinde ifadesini bulan toplu sözleşme ve 54'üncü maddesinde konu edilen grev hakkıyla ilgili düzenlemeyi memurları da kapsayacak hâle getirirdiniz ama niyetiniz üzüm yemek değil bağcı dövmekten ibaret ve bu gerçek gün gibi aşikâre düşmüş bir gerçektir.” (TBMM Tutanak Dergisi, s. 42)

CHP Grubu adına Ali Rıza Öztürk, 53. maddeye konulan “toplu sözleşme” kavramının grev hakkı olmadan bir anlam taşımayacağını vurgulamıştır.

“(…)Grev hakkı olmadan toplu sözleşme yapmanın yaptırım gücü yoktur. Grev hakkıyla silahlandırılmayan toplu sözleşme kurumu, motorsuz güçtür, kalpsiz insan gibidir. Nasıl ki, kalpsiz bir insan yaşayamazsa, grev hakkı olmayan bir toplu sözleşme düzeninin yaşaması mümkün değildir değerli arkadaşlarım (TBMM Tutanak Dergisi, s. 44).

AKP Grubu adına Alaaddin Büyükkaya, maddeye yeni konulan “toplu sözleşme” hakkının önemli bir aşama olduğunu söylemiş; önceki dönemlerdeki iktidara mensup yasa koyucuların vurguladığı gibi “zamanla” gerekli düzenlemelerin yapılacağını belirtmiştir.

(…)Peki, bu düzenleme Toplu sözleşme yapma hakkı getiriyor. "Görüşme" demiyorum, "toplu sözleşme hakkı" getiriyor. Bu ilk defa Türkiye'de. Kamu görevlilerinin çalışma hukuku düzenlendiği zaman, bunlarla ilgili düzenlemeler yapıldığı zaman bu konuda gelişmeler de elbette sağlanacaktır (TBMM Tutanak Dergisi, s. 47).

BDP Grubu adına Özdal Üçer, Anayasa’nın 90. maddesi gereği, uluslar arası sözleşmelerin mecliste kabul edilmesiyle iç hukukun parçası sayılacağını, dolayısıyla ek bir düzenleme yapmanın gereksiz olduğunu, aslında tüm çalışanların grevli toplu pazarlık hakkının mevcut olduğunu dile getirmiş; ancak grevli toplu pazarlık hakkının anayasal güvenceye kavuşturulması için gerekli düzenlemelerin yapılmasını istemiştir.

(…)Evet, Anayasa'nın 90'ıncı maddesi de uluslararası hükümlerin esas alınması gerekliliğini ifade eder. Bunun için ekstra bir düzenleme yapmaya gerek yoktur. Aslında emekçinin, kamu çalışanlarının, işçilerin, memurların hem grev hakkı vardır hem de toplu sözleşme hakkı vardır ama yedi yıllık AKP Hükûmeti bunu gerçekleştirmemiştir (TBMM Tutanak Dergisi, s. 48).

Devlet Bakanı Hayati Yazcı eleştirileri değerlendirmiş; yetkili ağız olarak son sözü söylemiş; mevcut personel rejimi ve bazı zorluklar nedeniyle grev hakkının şimdi değil, uygun zaman ve zemin mantığıyla gelecekte Parlamento’da ele alınacağını belirtmiştir.

(…) Toplu sözleşme getiriyoruz. Elbette ki bir yerde sendika söz konusu olduğu zaman onun uzantısı olarak grevden de söz etmek gerekir; fakat Türkiye'de kamu personel rejimi, bu alandaki zorlukları biliyorsunuz Hükûmetimiz, Parlamento gelecekte bu konuları da ele alacak, çalışanlarımız ve memurlarımız için en uygun sonuçları üretecektir.” (TBMM Tutanak Dergisi, s. 48).

Netice itibarıyla, 53. maddenin görüşmelerinde gerek iktidar grubu adına konuşan sözcüler, gerekse Devlet Bakanı Hayati Yazıcı’nın konuşmalarında memur sendikacılığıyla ilgili daha önceki yasal düzenleme görüşmelerinde olduğu gibi grevli toplu pazarlık hakkının verilmesine ihtiyatla yaklaşılmış; bu hakkın verilmesi bir kez daha, aşama aşama “uygun zaman ve zemine” bırakılmıştır.

II-2012 TARİHLİ 6289 SAYILI KANUN'LA 4688 SAYILI KANUN'DA YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER VE ILO NORMLARI

A-6289 Sayılı Kanun'la Yapılan Değişiklikler

4688 sayılı Kanun'da, 2001'den günümüze kadar iki defa değişiklik yapılmış; ilk değişiklik 2004 tarihli 5198 sayılı Kanun'la, ikincisi; 4/4/ 2012 tarih ve "6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun"la gerçekleştirilmiştir.

5198 sayılı Kanunla dar kapsamlı değişikliğe karşın, 6289 sayılı Kanun'la geniş kapsamlı değişiklik yapılmıştır. Her şeyden önce, 6289 sayılı Kanun'la, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun adı, "Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu" şeklinde değiştirilerek "toplu görüşme"den "toplu sözleşme düzeni"ne geçilmiş; dolayısıyla 4688 sayılı Kanun uluslararası sendikal normlara yakınlaştırılmaya çalışılmıştır.

4688 sayılı Kanun'da, 6289 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikler;

1) Üyelikte Yapılan Değişiklikler

4688 sayılı Kanun, 14. maddesinde üyelik esaslarını belirlemiştir;

Sendikalara üye olmak serbesttir.

Kamu görevlileri çalıştıkları işyerinin girdiği hizmet kolunda kurulu bir sendikaya üye olabilirler. Sendikaya üyelik, kamu görevlisinin üç nüsha olarak doldurup imzaladığı üye formu ile sendikaya başvurması ve başvurunun sendika yetkili organınca kabulü ile kazanılır. (...) Birden çok sendikaya üye olunmaz.”.

Aynı maddede, üyeliği kesinleşen kamu görevlisinin başvuru belgesinin bir nüshasının sendika tarafından üyenin kendisine verilmesi, bir nüshasının kamu işverenine gönderilmesi, bir nüshasının da sendikada kalmasını öngörmüştür.

Ne var ki, Kanun’un 15. maddesi, önemli miktarda memuru pozitif sendika özgürlüğünden yararlandırmamıştır:

a)TBMM Başkanlığı İdari Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri,

b)Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hakimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar,

c)Bu kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları, başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetim kurulu üyeleri, merkez teşkilatlarının denetim birimleri yöneticileri, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilatlarının en üst amirleri, belediye başkanları ve yardımcıları, (100 veya daha fazla kamu görevlisinin çalıştığı işyerlerinin en üst amirleri ile yardımcıları kısmı 6289 sayılı Kanun'la bentten çıkarılmıştır)

d)Yüksek Öğretim Kurulu başkan ve üyeleri ile YÖK Denetleme Kurulu başkan ve üyeleri üniversite ve ileri teknoloji enstitüleri rektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile bunların yardımcıları,

e)Mülki idare amirleri,

f)Silahlı Kuvvetler mensupları,

g)Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurlar (Bent, Anayasa Mahkemesi'nce 10 /4/ 2013'te iptal edilmiştir.)

h)Milli İstihbarat Teşkilatı mensupları,

i)Bu Kanun’un kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi denetim elemanları,

j)Emniyet hizmetleri sınıfı (Emniyet teşkilatında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel' ifadesi Anayasa Mahkemesi'nin 29 /1/ 2014'teki kararıyla iptal edilmiştir.) Ayrıca (kamu kurum ve kuruluşlarının özel güvenlik personeli ifadesi 6289 sayılı Kanun'la bentten çıkarılmıştır.)

k)Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri.

Diğer taraftan, 14. maddenin 2. fıkrasında 2012 değişikliğine kadar işyerinin girdiği hizmet kolunda kurulu sendikaya üye olabilecekleri belirtilen “kamu görevlisi” kavramının 3. maddedeki tanımıyla sendikalara üyeliğe bir başka kısıtlama daha getirilmiş; kamu görevlisi tanımındaki “adaylık ve deneme süresini tamamlamış” olma koşulu, kuşkusuz bir miktar kamu görevlisinin sendikalara üyeliğini bir süre (en az bir, en çok 2 yıl) engelleyici bir hüküm olmuştur. Ancak, tanımlar başlıklı 3. maddede 6289 sayılı Kanun'la yapılan isabetli bir değişikle "adaylık ve deneme süresini tamamlamış" ifadesi kaldırılmıştır.

2)Toplu Görüşme Düzeninden Toplu Sözleşme Hakkına Geçişte Yapılan Değişiklikler

Yasa koyucu, 4688 sayılı Kanun’da, 12 Eylül 2010 Anayasa Referandumu'na kadar memur sendikalarına toplu pazarlık yöntemi olarak “toplu görüşme” yolunu öngörmüştür. Kanun’un toplu görüşme yöntemini düzenleyen altıncı kısmında, taraflar arasında yapılacak toplu görüşme aşamasının çalışma koşullarının belirlenmesine imkan sağlaması, keza 15 günlük görüşme süresinde anlaşma sağlanamaması durumunda taraflardan birinin isteği üzerine "Uzlaştırma Kurulu"nun devreye girmesi gibi düzenlemelere yer verilmiştir.

Tarafların toplu görüşme için toplanma esasları, 32. maddede yer almıştır:

"Hizmet kollarına göre belirlenen yetkili kamu görevlileri sendikaları ve bağlı oldukları konfederasyonlar ile Kamu İşveren Kurulu, çağrı yapılmasına gerek kalmaksızın her yılın eylül ayının on beşinci günü Devlet Personel Başkanlığınca belirlenen ve taraflarca bir hafta önce bildirilen yerde toplanırlar."

Taraflarca imzalan mutabakat metni, “uygun idari, icrai ve yasal düzenlemelerin yapılabilmesi için Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar kurulu üç ay içinde mutabakat metni ile uygun idari ve icrai düzenlemeleri gerçekleştirir ve kanun tasarısını TBMM’ye sunar (m. 34/II).

Toplu görüşmenin tamamlanması için öngörülen 15 günlük sürede taraflar anlaşmaya varamazlarsa, uyuşmazlık, Uzlaştırma Kurulu’na götürülür (m. 35/I).

“(...) Uzlaştırma Kurulu'nun kararına tarafların katılması durumunda, bu karar mutabakat metni olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.(m. 35/VI).”

Madde metninde görüldüğü gibi, 2010 Referandumu öncesi gerek görüşme aşamasında, gerekse uzlaştırma aşamasında oluşturulan mutabakat metni, “Bakanlar Kurulu'nun taktirine” sunulması öngörülmüştür. Ne var ki, Uzlaştırma Kurulu’nun önerisine taraf sendika katılmış olsa bile, Kurul’un sunduğu önerilere Hükümet’in uyma zorunluluğu yoktur. Zira Bakanlar Kurulu'nun, uzlaştırma aşaması sonunda kendine sunulan kararlara -tamamen ya da kısmen- uymadığı görülmüştür.

12 Eylül 2010 Referandumu’yla Anayasa’nın 53. maddesinde değişiklik yapıldıktan sonra o güne kadar işlevsiz kalan “toplu görüşme” kavramı yerine 53. maddeye tarafları hukuken bağlayıcı “toplu sözleşme” kavramı getirilmiştir. Bu bağlamda, 12 Eylül 2010 tarihli Referandum'da Anayasa’nın “Toplu iş sözleşmesi hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinin kenar başlığı "A. Toplu iş sözleşmesi ve toplu sözleşme hakkı" olarak değiştirilmiş, maddenin 3. ve 4. fıkrası yürürlükten kaldırılmış; 53. maddeye aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.

"Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme hakkına sahiptirler.

Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.

Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir."

Bu bağlamda "Toplu sözleşmenin tarafları ve imza yetkisi" başlığıyla 6289 sayılı Kanun'un 29. maddesiyle yeniden düzenlenmiştir;

"Toplu sözleşme görüşmelerine kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti, kamu görevlileri adına Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti katılır.

Kamu İşveren Heyeti, Devlet Personel Başkanlığı'nın bağlı olduğu Bakan'ın başkanlığında Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve heyet başkanınca uygun görülen bakanlık temsilcileri ile Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Personel Başkanlığı temsilcilerinden oluşur.

Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti, bağlı sendikaların toplam üye sayısı itibarıyla en fazla üyesi bulunan konfederasyonun heyet başkanı olarak belirleyeceği bir temsilci ile her bir hizmet kolunda en fazla üyeye sahip kamu görevlileri sendikaları tarafından belirlenecek birer temsilci, bağlı sendikaların üye sayısı esas alınmak kaydıyla toplam üye sayıları itibarıyla birinci, ikinci ve üçüncü sırada bulunan konfederasyonlar tarafından belirlenecek birer temsilci olmak üzere on beş üyeden oluşur(...)."

6289 sayılı Kanun'la 4688 sayılı Kanun'un 31. maddesinde de değişiklik yapılmış; toplu iş sözleşmeleri eskiden olduğu gibi her yıl değil, "Toplu sözleşme görüşmeleri son rakamı tek olan yıllarda yapılır." denilmiştir. Aynı maddede, "Toplu sözleşme görüşmelerine ağustos ayının ilk işgünü başlanacağı, en geç ağustos ayının son işgünü tamamlanacağı" belirtilmiştir.

6289 sayılı Kanun'la 32. madde başlığıyla birlikte değiştirilmiş; belediyelerde çalışan memurlara, mahalli idarelerle "sosyal denge tazminatı" ödenmesini öngören sözleşme imzalama imkanı sağlanmıştır:

6289 sayılı Kanun'la 32. maddeden sonra gelmek üzere "Uyuşmazlıkların Çözüm Usulleri" başlıklı üçüncü bir bölüm eklenmiştir:

"Toplu sözleşme görüşme süreci sonunda toplu sözleşme imzalanamaması halinde, üzerinde uzlaşılan ve uzlaşılmayan konuları içeren toplantı tutanağı, tutanağın kamu görevlilerinin geneline yönelik bölümü Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti Başkanı ve hizmet kollarına yönelik bölümleri ilgili sendika temsilcisi ile Kamu İşveren Heyeti Başkanı tarafından imzalanır.

(...) Toplantı tutanağı imzalanmasından veya görüşmelerin uzlaşmazlıkla sonuçlandığının tespit tutanağı ile belirlenmesinden üç işgünü içinde Kamu Görevlileri Hakem Kurulu'na başvurulabilir." (m.33)

34. maddede Kamu Görevlileri Hakem Kurulu'nun oluşumu yer almıştır:

"Kamu Görevlileri Hakem Kurulu, her toplu sözleşme dönemi için;

a)Yargıtay, Danıştay ve Sayıştay başkan, başkan vekili,yardımcısı veya daire başkanları arasından Bakanlar Kurulu'nca başkan olarak seçilecek bir üye,

b)Kamu İşveren Heyeti Başkanınca Kalkınma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Devlet Personel Başkanlığından görevlendirilen birer üye,

c)Bağlı sendikaların üye sayısı itibarıyla en fazla üyeye sahip konfederasyon tarafından belirlenecek iki, bağlı sendikaların üye sayısı açısından ikinci ve üçüncü sırada bulunan konfederasyonlardan birer üye,

d)Üniversitelerin kamu yönetimi, iş hukuku, kamu maliyesi, çalışma ekonomisi, iktisat ve işletme bilim dallarından en az doçent unvanını taşıyanlar arasından Bakanlar Kurulunca seçilecek bir üye,

e)Bağlı sendikaların üye sayısı itibarıyla en fazla üyeye sahip konfederasyon tarafından üç, bağlı sendikaların üye sayısı açısından ikinci ve üçüncü sırada bulunan konfederasyonlar tarafından ikişer olmak üzere (d) bendinde belirtilen bilim dallarından en az doçent unvanını taşımak kaydıyla önerilecek toplam yedi öğretim üyesi arasından Bakanlar Kurulunca seçilecek bir üye olmak üzere on bir üyeden oluşur."

Netice itibarıyla, 4688 sayılı Kanun'da Anayasa’nın 53. maddesinde yapılan değişiklik öncesi, taraflar arasında yapılan toplu görüşmede varılan mutabakat metni veya anlaşmazlık durumunda baş vurulan "Uzlaştırma Kurulu"nun kararı bağlayıcı olmamış; nihai karar Bakanlar Kurulu'nun taktirine bırakılmış; dolayısıyla, memur sendikalarına sağlanan "toplu görüşme" imkanı, tamamen göstermelik ve işlevsiz bir süreçten ibaret kalmıştı. 2010 Referandum'u sonrası benimsenen "toplu sözleşme" yöntemiyle taraflar arasında anlaşma sağlanması veya uyuşmazlık çıkması halinde başvurulan “Kamu Görevlileri Hakem Kurulu”nun vereceği kararlarının kesin ve uyulması zorunlu olacağı hüküm altına alınmıştır.

B- 4688 sayılı Kanun'da ILO Normlarıyla Çelişen Hususlar

6289 sayılı Kanun'la geniş kapsamlı değişiklik yapılmasına rağmen, günümüz itibarıyla 4688 sayılı Kanun’da grev hakkına yer verilmemiştir. Gerçi, gerek 151, gerekse 87 ve 98 sayılı sözleşmelerin metinlerinde grev hakkıyla ilgili açık bir düzenleme yer almamışsa da, ILO Sendika Özgürlüğü Komitesi ve Uzmanlar Komisyonu’nun rapor ve kararları, ilke olarak tüm çalışanlar için grev hakkının 87 sayılı Sözleşme tarafından güvence altına alındığını ortaya koymuştur. (Gülmez, 2001: 15) Uzmanlar Komisyonu bu savını, 87 sayılı Sözleşme’nin 3. maddesinde yer alan “Çalışanların ve işverenlerin örgütleri, yönetim ve etkinliklerini düzenlemek ve iş programlarını belirlemek hakkına sahiptirler.” ifadesine dayandırmış; ayrıca 3. maddedeki “çalışanlar” ibaresi, grev hakkını memurlar dahil tüm çalışanlara (Kutal, 2003: 151) tanımıştır.

Türk yasa koyucu, 4688 sayılı Yasa’da grev yasağından bahsetmemiş; ancak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 27. maddesindeki “Devlet memurlarının greve karar vermeleri, grev tertiplemeleri, ilan etmeleri ve bu yolda propaganda yapmaları yasaktır.” hükmü, keza Türk Ceza Kanunu’nun 236. maddesindeki hükümle sürdürmüştür. Dolayısıyla, ILO Uzmanlar Komisyonu’nca 4688 sayılı Kanun’la ilgili olarak 2002’den itibaren Türk Hükümeti’nin dikkati çekilmekte; Yasa’da grev hakkına yer verilmemesi nedeniyle eleştirilmektedir.

2010 Referandumu'yla getirilen "toplu sözleşme" hakkının taraflar arasında uyuşmazlık çıkması durumunda özgür toplu pazarlık hakkına gölge düşüren çözümün "zorunlu tahkim"e bağlanması,

Sendikalara üye olamayacakların listesinin 6289 sayılı Kanun'la daraltılmasına rağmen yine de çok sayıda kamu görevlisinin örgütlenme dışı bırakılması gibi nedenlerle 4688 sayılı Kanun "özgür toplu pazarlık" ve "örgütlenme özgürlüğü" ilkeleri bakımından hala ILO normlarıyla çelişmektedir.

Sonuç

1961 Anayasasını hazırlayan elitlerin, gelişmiş demokrasilerde sahip olunan temel hak ve özgürlüklerin Türkiye’de de kullanılmasını öngören yaklaşımı, memurlara sendikalaşma hakkı verilmesinde birinci derece rol oynamış; ancak Anayasa’da memurlara tanınan örgütlenme hakkı, yasa koyucu tarafından bir dizi yasak ve kısıtlamalarla ayrı bir yasa halinde düzenlenmiştir. Dolayısıyla, yasa koyucunun memur sendikacılığına bakış açısını yansıtacak şekilde çağdaş sendikal normlarla uyumlu olmayan 1965 tarih ve 624 sayılı Kanun’da sendikacılığa adeta “proto tip” denilebilecek bir yasal çerçeve çizilmiştir.

1980 sonrası dönemde, aynı mantıkla, anayasa koyucu, yeni Anayasayı hazırlarken, sendikal haklar konusunda bilinçli bir şekilde, ihtiyatlı davranarak bu hakkı sadece işçilere tanımıştır. Sonuçta memurlar rızaya yönelerek sendikalaşma hakkını bir süre yüksek sesle gündeme dahi getirmemişlerdir.

Memurların 1990’da fiilen başlattığı örgütlenme faaliyetleri, 2001’de 4688 sayılı Kanun’la yasal çerçeveye kavuşmuş; ancak, daha önceki dönemlerde olduğu gibi, yasa koyucu, yine ihtiyatlı davranarak, memurlara sendikal hakları tam olarak kullandırmamış; bazı düzenlemeleri de çağdaş sendikal normlarla uyum sağlama kaygısı taşımaksızın yapmıştır. Kanun’da, olumsuz yönde en fazla dikkati çeken düzenleme, kuşkusuz 12 Eylül 2010 Referandumu’na kadar toplu görüşme yönteminin işlevsizliği ve 12 Eylül 2010 sonrası “toplu sözleşme” hakkının grevle desteklenmemesi olmuştur.

4688 sayılı Kanun’un kabul edildiği XXI. Yasama Dönemi TBMM’sinin kompozisyonu göz önüne alındığında; kamu çalışanları sendikalarında yöneticilik yapmış sekiz milletvekilinin bu dönemde Parlamento’da görev yaptığı bilinmektedir. Kaldı ki, bu milletvekillerinin çoğu, muhalefet partilerine değil, iktidar partilerine mensuptur; altı milletvekili, koalisyon ortağı MHP’li, biri DSP’lidir. İktidar partisine mensup yedi milletvekilinin tamamına yakın bir kısmı, genel kurul görüşmeleri sırasında Kamu Görevlileri Sendikaları Kanun Tasarısı’ndaki olumsuzlukları gidermek için ilave bir çaba sarf etmedikleri, düşüncelerini dahi bildirmedikleri görülmüştür.

Koalisyonu oluşturan iktidar partilerine mensup sendika kökenli milletvekillerinin sergiledikleri söz konusu davranış, aynı zamanda Türkiye’de sendika-siyasi parti ilişkilerinin uygulamada karşılıklı çıkara dayanmaktan uzak, partinin genel politikalarını aşamayacak derecede tek taraflı ve göstermelik ilişkiler olduğunun açık bir kanıtıdır. Başka bir ifadeyle, siyasi parti listelerinden seçilen sendika kökenli milletvekillerinin çabalarının, bugün için partilerinin genel politikalarında değişiklik yaptırabilecek boyuta henüz ulaşamadığını söylemek mümkündür.

Netice itibarıyla, yasa koyucu, parlamentosunda onaylayarak Anayasa’nın 90. maddesi gereği iç hukukunun bir parçası haline getirildiği 87, 98 ve 151 sayılı ILO Sözleşmeler ve çalışma hayatıyla ilgili diğer uluslar arası sözleşmeler çerçevesinde 4688 sayılı Kanun'da gerekli düzenlemeler yapılmalıdır.

KAYNAKÇA

BENLİ, Abdurahman (2003). “Türkiye’de Kamu Çalışanlarının Sendikalaşma Çabaları ve Sorunları” Sosyal Siyaset Konferansları, 46. Kitap, İ.Ü.İktisat Fakültesi Yayını, İstanbul

DERELİ, Toker (1975). Aydınlar, Sendika Hareketi ve Endüstriyel İlişkiler Sistemi, Fakülteler Matbaası, İstanbul.

GÜLMEZ, Mesut (1988). Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, TODAİE Yayını, Ankara.

GÜLMEZ, Mesut (1994).Türkiye’de Memurlar ve Sendikal Haklar 1926-1994, TODAİE Yayını, Ankara.

GÜLMEZ, Mesut.(1995). Meclislerde İşçi Sorunu ve Sendikal Haklar (1909-1961), Öteki Yayınevi, Ankara

GÜLMEZ, Mesut (1996). Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar,TODAİE Yayını, Ankara

GÜLMEZ, Mesut (2001). “Aykırılıklarla Dolu Kamu Görevlileri Sendikaları Yasası”, Amme İdaresi Dergisi, C.34, S. 3, Ankara.

http://www. Tbmm. Gov.tr/tutanak/donem 21/ yıl 3/ b. 114.

IŞIKLI, Alpaslan (1985). “Kamu Kesiminde Çalışanların Sendikal Hakları”, Kamu Çalışanlarının Sorunları Sempozyumu 28-29 Aralık, Ankara.

KALKANDELEN, Hayrettin (1968). Sendikalar ve Kamu Hizmetinde Sendikacılık, Şenyıldız Matbaası, Ankara.

Kamu Çalışanlarının Sesi, S. 10, Ekim 2004, KAMU-Sen Yayını, Ankara.

KUTAL, Metin (1969), “Devlet Personeli (Memur) Sendikalarının Hukuki Esasları ve Sınırları”, Sosyal Siyaset Konferansları, 20. Kitap, İ.Ü. İktisat Fakültesi Yayını, İstanbul.

KUTAL, Metin (2003). “Türkiye’de Kamu Görevlilerinin Sendikal Örgütlenme Hakları”, Sosyal Siyaset Konferansları, 45. Kitap, İ.Ü. İktisat Fakültesi Yayını, İstanbul.

İstanbul.

TBMM Tutanak Dergisi (2001), 21. Dönem, 3. Yasama Yılı, C. 68, 25.6. 2001 tarihli 124. Birleşim.

TBMM Tutanak Dergisi (21 Nisan 2010), 23. Dönem, 4. Yasama Yılı, 90. Birleşim.

* Sivas Cumhuriyet Üniversitesi İİBF Öğretim Üyesi.


 Okunma Sayısı : 136         01 Temmuz 2020

Yorumlar

Yorum Yap

Adınız Soyadınız

Girilecek rakam : 308104

Lütfen yukarıdaki rakamları yazınız.